Menata Ulang Kebijakan Dana Reboisasi

Penulis : Triono Hadi (Koordinator Fitra Riau/ Specialist of The Reform Initiative)

Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam Kehutanan – Dana Reboisasi atau yang lebih dikenal dengan sebutan DBH DR merupakan salah satu dana transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang berasal dari Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) sektor kehutanan. Kabupaten/Kota penghasil kayu alam mendapatkan bagian 40 persen dari DBH-DR, sedangkan pemerintah pusat berhak mengelola 60 persen lainnya sejak tahun 2005. 

Hilangnya kewenangan urusan kehutanan di tingkat Kabupaten/Kota sebagai konsekwensi atas perubahan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 menjadi Undang-Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah juga berpengaruh terhadap kebijakan transfer dan penggunaan DBH-DR. 

Seiring dengan berlakunya UU Pemda yang baru pada tahun 2017, transfer DBH DR tidak lagi ke Kabupaten/Kota melainkan ke Provinsi. Namun DBH-DR yang telah ditransfer sejak tahun 2005 sampai 2016 yang tidak digunakan secara optimal oleh Kabupaten/Kota telah menjadi SILPA. 

Kementerian Keuangan Republik Indonesia mencatat, pada tahun 2016 terdapat SILPA DBH-DR sebesar Rp6,9 triliun yang mengendap di rekening kas umum daerah pada 236 Kabupaten dan 24 Kota. Dana tersebut tidak digunakan dengan berbagai alasan, seperti sempitnya penggunaan hanya untuk reboisasi dan rehabilitasi hutan, sulitnya pelaksanaan dan resiko tinggi. Pilihan tidak merealisasikan merupakan pilihan terbaik menurut sebagian daerah (Fitra Riau: 2017).

Pemerintah pusat memberikan waktu kepada pemerintah Kabupaten/Kota hingga tahun 2022 untuk merealisasikan DBH-DR yang masih mengendap di kas daerah tersebut. Ketentuan tersebut tertuang dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 19 tahun 2021 tentang Penggunaan, Pemantauan, dan Evaluasi Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam Kehutanan Dana Reboisasi. Bagi SILPA DBH-DR yang belum digunakan sampai batas waktu tersebut akan ditarik kembali ke kas negara. 

Teknisnya, Kemenkeu akan melakukan pemotongan penyaluran dana transfer ke daerah Kabupaten/Kota tersebut sejumlah SILPA DBH-DR yang belum direalisasikan. Dana transfer yang akan dipotong adalah Dana Alokasi Umum (DAU) dan DBH lainnya, sebagaimana tercantum pada pasal 18 PMK No. 19 tahun 2021 tersebut. 

Pemotongan ini merupakan bentuk penarikan tidak langsung, karena nilainya sama dengan besaran DBH-DR yang tidak terealisasi hingga tahun 2022. Kebijakan ini akan berdampak kerugian, khususnya bagi daerah Kabupaten/Kota yang masih terdapat sisa DBH-DR dalam jumlah besar. 

Realisasi Belum Optimal

Tahun 2017 adalah arah baru pelaksanaan dana reboisasi. Selain perubahan transfer, juga memberikan ruang bagi 236 Kabupaten dan 24 Kota untuk mempergunakan sisa DBH-DR, meskipun tidak lagi memiliki kewenangan urusan kehutanan. Perluasan penggunaan tersebut meliputi kegiatan pengendalian kebakaran hutan dan lahan, perhutanan sosial, pengelolaan daerah aliran sungai dan Tahura. Hal itu sebagamana diatur melalui PMK No. 230 tahun 2017, PMK No. 221 tahun 2019 hingga PMK No. 19 tahun 2021. 

Kesempatan yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah Kabupaten/Kota untuk merealisaskan SILPA DBH-DR yang masih mengendap tersebut ternyata belum sepenuhnya optimal. Hingga tahun 2021, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan – Kementerian Keuangan menyebutkan masih terdapat SILPA DBH-DR Rp3,3 triliun yang belum digunakan oleh 159 Kabupaten/Kota yang tersebar di 26 Provinsi di Indonesia. 

Di Provinsi Riau sendiri masih terdapat Rp279,1 miliar SILPA DBH-DR yang tersebar di 9 Kabupaten/Kota. Sisa paling banyak terdapat di Kabupaten Pelalawan, Siak, Meranti, Indragiri Hulu, dan Kota Dumai dengan total nilai sebesar Rp271,6 miliar. 

Selain itu, SILPA DBH-DR Kabupaten/Kota di Provinsi Kalimantan Utara justru lebih besar. Setidaknya masih terdapat dana sebesar Rp609,5 miliar di Kabupaten Nunukan, Malinau dan Tana Tidung. Daerah lainnya adalah Provinsi Kalimantan Tengah, Provinsi Kalimantan Timur dan Provinsi Papua, yang juga masih memiliki SILPA DBH-DR di Kabupaten/Kota dengan nilai lebih dari Rp400 miliar. 

Situasi ini tentu saja kontradiktif. Satu sisi pemerintah daerah mengaku tidak memiliki anggaran yang memadai untuk melakukan perbaikan tata kelola lingkungan hidup, namun di sisi lain mereka justru tidak mampu mempergunakan SILPA DBH-DR yang telah mengendap lebih dari sepuluh tahun meskipun arah penggunaannya telah diperluas dan dipermudah.

Menteri Dalam Negeri (Mendagri) pernah menyebutkan bahwa daerah-daerah yang dinyatakan memiliki kerawanan terhadap kejadian kebakaran hutan dan lahan (Karhutla) justru tidak menyediakan dana untuk pencegahan dan penanganan dalam APBD secara memadai. Padahal daerah-daerah tersebut ternyata memiliki DBH-DR yang telah mengendap, sebagaimana yang terjadi di wilayah Sumatera dan Kalimantan. 

Menata Ulang Kebijakan

Tidak optimalnya pemanfaatan alokasi maupun SILPA DBH-DR tersebut pada dasarnya bukan sepenuhnya menjadi kesalahan pemerintah daerah. Masalah fundamental justru dipengaruhi oleh adanya pembaruan kebijakan perencanaan dan penganggaran daerah, yang secara langsung berdampak terhadap penggunaan dana reboisasi tersebut. Pemberlakuan sanksi pemotongan transfer tidaklah fair tanpa terlebih dahulu melakukan penataan ulang kebijakan di tingkat pusat secara komprehensif, adil dan responsif. 

Salah satu masalah yang dimaksud yaitu regulasi yang berubah-ubah setiap tahun dan tidak ditengarai tidak sinkron. UU tentang APBN telah digunakan sebagai payung setiap tahun, meskipun operasionalisasinya masih diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan yang telah mengalami perubahan sebanyak tiga kali. 

Dari sisi waktu, perubahan regulasi justru menganggu siklus perencanaan dan penganggaran di daerah. Contohnya, PMK No. 19 tahun 2021 baru terbit pada bulan Februari 2021, padahal pada bulan tersebut  proses penganggaran di daerah telah selesai, sehingga daerah memiliki alibi untuk lebih memilih tidak melaksanannya. Selain itu, proses penyusunan rencana penggunaan alokasi maupun SILPA DBH-DR pada tahun berjalan harus mendapatkan persetujuan dari tiga kementerian yaitu Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan, Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Keuangan, dimana prosesnya memakan waktu cukup panjang. 

Secara teknis, kendala penggunaan SILPA DBH-DR di tingkat Kabupaten/Kota juga dipengaruhi oleh terbitnya Surat Edaran Mendagri Nomor 905 tahun 2021 yang membatasi pelaksana kegiatan yang bersumber dari DBH-DR hanya pada dua perangkat daerah yaitu Badan Penanggulangan Bencana Daerah/ Pemadam Kebakaran, dan Dinas Lingkungan Hidup. SE tersebut rupanya diselaraskan dengan Permendagri No. 90 tahun 2019 dan kebijakan Sistem Informasi Pemerintah Daerah (SIPD). 

Hal ini ternyata berdampak signifikan terhadap kesiapan daerah. Selain belum dilakukannya penyesuaian tugas dan fungsi organisasi perangkat daerah (OPD), juga disebabkan oleh terbatasnya ketersediaan sumber daya manusia di setiap OPD terkait. 

Di sisi lain SE Mendagri tersebut juga tidak selaras dengan Peraturan Menteri Keuangan yang memberikan keleluasaan kepada Kepala Daerah untuk menunjuk pelaksana kegiatan dari berbagai OPD. Sementara SE Mendagri justru membatasi pelaksana kegiatan hanya kepada dua OPD. Ini bentuk nyata dari konflik regulasi, sehingga pemda merasa kebingungan.

Pemerintah daerah Kabupaten Siak di Provinsi Riau merupakan salah satu daerah yang terdampak dari SE Mendagri tersebut. Seyogyanya, daerah tersebut akan memanfaatkan SILPA DBH-DR sebesar Rp42 miliar pada tahun 2021, namun tidak jadi dilaksanakan karena OPD yang ditunjuk oleh Bupati tidak sesuai dengan ketentuan Mendagri. Celakanya, SE Mendagri baru diterbitkan pada bulan April 2021. 

Mendagri juga tidak cermat dalam mengidentifikasi numenklatur yang berkaitan dengan penanganan dan pencegahan Karhutla yang hanya di bidang keamanan dan ketertiban umum lingkungan masyarakat (Tantribumlinmas). Sementara itu, jika mencermati SIPD, numenklatur yang berkaitan dengan Karhutla juga terdapat pada bidang ekonomi, seperti di Dinas Pertanian dan tanaman pangan. 

Parade permasalahan teknis tersebut cukup menjadi alasan bagi pemerintah untuk menata ulang kebijakan penggunaan SILPA DBH-DR yang masih mengendap di tingkat Kabupaten/Kota. Sinkronisasi antar kebijakan serta sinkronsasi waktu perencanaan dan penganggaran di daerah juga menjadi poin penting yang harus diperhatikan oleh pemerintah sebelum menetapkan kebijakan. 

Selain itu, sifat kebijakan yang diterbitkan oleh pemerintah juga seharusnya memberikan kemudahan kepada daerah dalam memanfaatkan SILPA DBH-DR melalui perluasan OPD pelaksana kegiatan, serta perlu meninjau kembali arah penggunaan yang lebih sesuai dengan kebutuhan daerah khususnya yang paling relevan untuk pelestarian dan perlindungan lingkungan hidup. 

Tanpa adanya upaya untuk menata ulang kebijakan tersebut, maka pemberian sanksi kepada daerah dapat disebut sebagai kebijakan yang tidak fair.