Analisis Kebijakan Publik: Neo-Institusionalisme, Teori dan Praktik

Analisis Kebijakan Publik: Neo-Institusionalisme, Teori dan Praktik

Oleh: Fadillah Putra* dan Anwar Sanusi**
*) Wakil Direktur Pasca Sarjana Universitas Brawijaya
**) Sekretaris Jenderal Kementerian Desa, PDTT

“The power of theory is exactly proportional to the diversity of situations it can explain,” (Elinor Ostrom, 2015). Kutipan tersebut adalah penanda bahwa teori bukanlah sesuatu yang mengawang di awan. Teori adalah cermin terjujur atas kenyataan. Tanpa cermin, kita tak akan pernah mampu mengenal siapa kita, dan bagaimana orang lain mengenali kita. Sebuah tindakan tanpa teori adalah perbuatan kosong makna dan hampa tujuan.

Analisis kebijakan publik merupakan sebuah aktivitas praksis yang bertujuan untuk memberikan nasihat kebijakan secara riil kepada para pengambil kebijakan. Oleh karenanya, ia bersifat multi-disipliner, kontekstual, dan berorientasi pada pemecahan masalah (Laswell and Lerner, 1951; Weimer and Vining, 1992). Nasihat kebijakan (policy advice) ini dapat dilakukan oleh siapa saja, baik dari dalam maupun dari luar institusi pemerintahan. Dengan demikian ia bisa berupa naskah akademik, telaahan staf, policy brief, nota dinas, memorandum dan lain sebagainya. Pada tingkat kedalaman tertentu, nasihat kebijakan tersebut terkadang dituntut untuk memiliki pijakan atau justifikasi akademis yang kuat. Dalam kondisi tersebut, aktivitas analisis kebijakan publik akan sangat membutuhkan dukungan sains, utamanya untuk memperkuat kerangka berpikir dan metode penelitian kebijakan (Schubert, 2009). Dalam konteks Indonesia, PerMen PAN-RB Nomor 45 tahun 2013 tentang Jabatan Fungsional Analis Kebijakan dan Angka Kreditnya (JFAK) telah diterbitkan, yang secara spesifik telah menempatkan peran analisis kebijakan publik sebagai profesi yang otonom. Sehingga, peran-peran sebagaimana telah disebutkan dapat dilakukan oleh pejabat yang memiliki komptensi khusus di bidang analisis kebijakan publik.

Ragam persoalan terjadinya celah (gap) antara analisis kebijakan publik dengan realitas proses kebijakan publik adalah persoalan utama yang hendak diangkat dalam buku ini. Penulis beranggapan bahwa celah tersebut terjadi karena analis kebijakan yang ada di Indonesia saat ini kurang memiliki pijakan dan peranti konseptual atau teoritik yang kokoh dan komprehensif. Hal ini membuat hasil atau kesimpulan dari analisis kebijakan umumnya menjadi abstrak dan superfisial. Peranti konseptual dalam buku ini berpijak pada adanya perbedaan yang cukup mendasar antara tiga teori besar dalam ilmu sosial politik, yaitu Behavioralisme, Strukturalisme dan Institusionalisme.

Buku ini secara khusus akan mendalami Teori Institusionalisme dan aplikasinya dalam praktik analisis kebijakan publik. Mengingat proses transformasi kelembagaan yang terjadi di Indonesia semenjak Reformasi 1998 berjalan relatif lambat, kehadiran buku ini diharapkan dapat turut serta memperkuat visi dan kerangka operasional dalam melakukan percepatan atas reformasi kelembagaan yang sedang dan akan terjadi di Indonesia. Khususnya dalam memperkuat posisi pejabat analis kebijakan (JFAK) baik di tingkat pusat maupun daerah.

Neo-Institusionalisme merupakan pengembangan dari pendekatan Institusionalisme. Karena ia merupakan tindak lanjut, maka prinsip-prinsip dasar dari Institusionalisme masih dipegang teguh. Kesamaan dasar antara Institusionalisme dan Neo-Institusionalisme adalah penempatan institusi sebagai pusat gravitasi dari berbagai fenomena sosial politik. Sehingga kajian ini mengedepankan fokus perhatian pada hubungan antara institusi-institusi yang ada dengan aktor-aktor politik (agency), performa dari institusi tersebut dalam mencapai tujuan komunal, serta perubahan-perubahan yang terjadi pada institusi tersebut.

Untuk melakukan itu, maka pemahaman dan pemetaan atas institusi-institusi yang diamati menjadi sebuah prasayarat yang harus dilakukan. Neo-Institusionalisme juga memahami institusi sebagai kumpulan dari struktur-struktur, aturan, standar dan prosedur yang berlaku di masyarakat. Di samping itu, institusi juga dilihat sebagai sesuatu yang lebih dinamis, termasuk penempatan institusi sebagai sebuah hasil dari kontrak sosial antaraktor maupun mendefinisikan institusi sebagai sebuah arena (berikut aturan mainnya) di mana kekuatan-kekuatan sosial saling beradu. Teori ini juga mengakomodasi perspektif sosiologis yang mendefinisikan institusi sebagai peranti utama dalam pembentukan konstruksi sosial, di mana konstruksi sosial yang ada di masyarakat pada gilirannya juga akan membentuk sistem dan habitus politik yang berlaku (March and Olsen, 1984).

Pendekatan Institutionalism pada dasarnya dapat dibedakan menjadi empat kelompok, yaitu sociological, rational choice, historical institutionalism, dan discursive institutionalism (Clemens and Cook 1999; Duric 2011, Kjaer and Pederson 2001). Meskipun sama-sama menempatkan institusi sebagai sentral dari tindakan individu maupun sosial, perbedaan mendasar di antara ketiganya adalah terletak pada dampak dari keberadaan institusi. Sociological institutionalism berpandangan bahwa dampak dari adanya institusi adalah interpretasi atau persepsi dari para aktor terhadap institusi (norm and values) dan situasi yang ada.

Persepsi dari aktor inilah yang membentuk pilihan tindakan dan sekaligus mereproduksi institusi yang ada. Sociological institutionalism fokus pada penelitian tentang norma, nilai, kepercayaan, kebiasaan yang berlaku di masyarakat dan membentuk perilaku masyarakat (Lecours, 2005a: 17; March dan Olsen, 1984). Rational choice institutionalism berpandangan bahwa dampak dari berlakunya institusi adalah adanya constrains, risiko dan peluang atas setiap tindakan aktor. Sehingga, pilihan tindakan dari aktor adalah hasil dari kalkulasi rasional untuk memaksimalkan peluang dan meminimalkan resiko. Singkat kata, pilihan rasional berbicara tentang rule of the game yang berlaku di masyarakat tertentu (North, 1990; Ostrom, 1999).

Historical institutionalism memandang bahwa dampak dari institusi adalah terikat dengan ruang dan waktu. Sehingga, apa yang terjadi pada institusi dan aktor hari ini sangat dipengaruhi oleh pola interaksi antara institusi dan aktor pada waktu sebelumnya. Dengan kata lain, institutions emerge from and are embedded in concrete temporal processes. Implikasinya, studi tentang institusi dalam perspektif historical institusionlaism pada dasarnya ingin melihat performa atau kinerja institusi dari waktu ke waktu (Evans, Rueschemeyer & Skocpol, 1985; Steinmo et al., 1992; Thelen 1999). Sedangkan discursive institutionalism lebih menaruh perhatian pada wacana atau ide dan bagaimana ide tersebut dikomunikasikan dihadapan publik (Schmidt and Radaelli 2004; Kjaer and Pederson 2001).

Misalnya, sebelum Reformasi 1998 ide tentang demokrasi belum menjadi standar bagi perilaku politik masyarakat, kemudian menjelang Reformasi ide tersebut terus dikumandangkan hingga membentuk standar konseptual baru yang memandu jalan institusi politik di Indonesia. Dalam buku ini, empat bentuk dari teori Neo-Institusionlaisme tersebut akan diulas lebih detil satu per satu dalam konteks analisis kebijakan publik.

Fadillah Putra, Wakil Direktur Pasca Sarjana Universitas Brawijaya
Anwar Sanusi, Sekretaris Jenderal Kementerian Desa, PDTT